焦润明清末中国大规模防疫法规建设之滥觞

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有关-年东北大鼠疫即“庚戌鼠疫”的研究已取得了相当进展，特别是站在疫病社会史的角度已从各方面给予了总体概括。然而随着史料收集的日渐丰富，相关认识角度的不断优化，还有许多重要问题需要讨论。其中对于当时朝野应对鼠疫过程中所颁布的以命令、告示、法规等形式表现的防疫法规及其对于中国近代防疫体制建构的作用等问题的研究就比较薄弱。本文试讨论中国近代大规模防疫法规建设的开端及作用，尝试从另一角度对灾疫与社会互动关系给予新解读。

一

清季末年，朝野在应对庚戌鼠疫的过程中催生了首次大规模防疫法规的建设高潮。之所以这么说，主要基于以下几个理由：第一，颁布的防疫法规数量众多。为了应对鼠疫灾难，各级政府、各团体，皆积极制定极有针对性的防疫法规。据笔者的不完全统计，从年11月开始到年8月这段时间，仅在《申报》《大公报》《盛京时报》《泰东日报》等当时报纸中刊登的较完整的防疫指令、防疫规定等防疫法规就有60余件，其中以东北地区的《盛京时报》所刊载的防疫法规内容最全，也最有代表性。在档案史料中，目前所见的防疫法规也有20多件。另外在《东三省疫事报告书》里也汇集了大量防疫法规章程。由此可见，自年底到年上半年出现的防疫法规的数量非常之多，大小达百余件。第二，防疫法规内容广泛。从疫情报告到强制消毒，从居民个人的强制性卫生消毒到公共场所的强制性消毒，从强制性检验隔离到预防接种及医疗救治，无所不包，无所不有。从防疫法规的内容来看，大至可归纳为疫情报告检验法规、疫区隔离与阻断交通法规、强制消毒法规、疫尸及秽物处理法规、防疫奖惩法规、防疫善后法规等。第三，在学习并借鉴外国防疫法规的基础上，出现了全国性的防疫法规。由此形成了近代中国第一次大规模的防疫法规建设高潮。

下面分别论述各类防疫法规之基本梗概，以展现当时整体面貌。

1.疫情报告类法规。有关疫情报告法规在当时较为普遍，各级政府都及时颁布了这类法规。由于当时资讯不发达，决策者亟需及时了解各地的疫情进展，反映了当政者急于控制疫情的迫切愿望。吉林防疫总局在年1月颁布的《检疫规则》中即明确规定“凡医生诊有染疫病人或疑似染疫病人须至检疫所报告”，“凡有染疫病人或疑似染疫病人之家，其家人须至检疫所报告”，“凡家有死人者其家人须至防疫局报告”。《哈埠监察卫生局之定章》规定，卫生人员在应管区域内负责监察清除污秽，“须协助各医士办理防疫事宜”，“管区域内遇有与瘟疫可疑者，无论昼间夜间皆须立即通告本段医士或防疫局”，卫生代表“可随时召集卫生局人员开会，提议调查卫生一切报告并设法改良以及指点宜如何办理”，各段卫生局员“所议之事可随时呈报防疫卫生局”。《奉天省城公立卫生防疫会总分所细则》要求分所职员不得迟到早退，工作时间从早8点到晚6点，每天下午5点之前向总所报告工作情况，遇到重要和疑难事件随时报告。各职员有亲友染疫者也应立即报告，不得袒护，“所中同人须互相劝戒，同舟共济，务期早日完竣”。《奉天警务局拟订通饬巡警各分区办理防疫规则》对于巡警查疫的时间、任务、方法等做出了更加详细的规定：由各分区选择有经验的巡警名，佩戴有“搜疫”字样的袖标，从上午9点到11点，下午1点到12点进行检查，如果查有疫病、疑似病或普通病以及因病死亡者立即报请防疫病院派医检验；巡警如发现鼠疫患者，应命令病户邻居洒用石炭酸水或燃烧硫酸消毒防疫，发现有病状路人及倒卧道路者，速报防疫病院办理。

更多的疫情报告规定则是以命令或告示的形式发布，要求各地及时反馈相关信息。在奉天，民政司与交涉司示谕商民，患有各项病症均“速赴医院诊治，倘如隐匿，一被查出即行罚惩”。“无论何等病症一经查出，即时报告该管医官诊断；每户查竣用白粉书一‘查’字于门，查出有疫之户书一‘疫’字以志区别；查出有患疫或不洁各户，立时施行相当之清洁消毒法，并将房屋封闭；查出有患疫之户其同居及家族，由该检查员送往隔离，并遮断患者住户之交通；凡封闭之疫室期满启封时复查一次，并由防疫总局派员监同检查，将疫室内容详细报告”。奉天警务局命令各区切实调查染疫者的治愈情况，需将“治愈若干、住址门牌、姓名或由中医西医以及服何项药品”详细调查后呈报。在天津，卫生局要求“遇类似瘟疫的病人，立刻报告卫生局”。在长春，地方长官贴出告示，“自示之后，尔等若有受此疫症者，医院就医，偷敢隐匿不肯报治，一经查出或被举发，必照章议罚，决不宽宥”。长春各署及防疫局奉命将该地鼠疫“自何日发生，至何日盛行，何日轻减，何日息灭，所死人数多少，死者以何等人为最多，逐一详细具报”。在吉林，“检查员发见有病人，即时由该区电话到总局派医诊验，各住户当检查员到时，如有病人当先报告于检查员；检查员未到时，当报告于检疫所或该区巡警；匿不报者议罚”。

档案资料对此也多有记载。敦化县将“患疫之毙暨本局治愈人数除照章三日电报一次外，并拟按月列表汇报一次”，年3月呈送“敦化县境疫气流染略图一幅，疫毙人数表一纸，日记折一扣”。磐石县将“疫死人数及防疫情形，每五日呈报一次，以备查考”，其呈报的《烟筒山防疫分所检验正二月疫毙人数报告一览表》（二月初十日）对疫死者住址、姓名、年龄、籍贯、职业、病日、亡日、亡处、病名等，无不详细填报。同时，上级官府对呈报的准确性也有很高要求。由于某次磐石县呈报给防疫总局的疫毙人数前后矛盾，上级立即要求其查明，“究竟因何歧误，是否随意填报”，该县查明后回函解释了相差人数的原因，并说明“各处疫毙人数均是据报有案”，“并无随意填报”。说明当时疫情报告制度是获得严格执行的。

依据疫情报告制度规定，各地方警局、自治团体均派出了由医生、巡警等人员构成的检疫队伍，挨家挨户进行检疫。同时要求任何人发现疫病患者都必须报告，否则受罚。该项规定极有针对性，有利于疫情的控制。

2.疫区阻断交通类法规。此次大鼠疫借助于当时相对发达的铁路交通而迅速蔓延，因此，隔离阻断交通就成为防疫的首要任务。当时颁布的交通防疫法规如《遮断交通之措置》《火车防疫章程》《水陆检疫之措置》《火车搭客章程》《火车输运货物章程》等主要针对来往乘客及货物，采取阻断交通并检疫留验措施。在鼠疫流行的早期，隔断交通主要以命令形式发布。年1月份相关部门已采取了阻断交通措施。1月21日，清政府下令“将京津火车一律停止，免致蔓延”，至此关内外的铁路交通完全断绝。经过交涉，日本控制的南满铁路于年1月14日停驶，俄国控制的东清铁路于年1月19日对二三等车停票，其头等车采取检疫办法。至此，阻断交通的目的基本达到。

年1月16日天津卫生局颁布的《火车防疫章程》全文15条,有针对性地对火车进行查验防疫，防止东北鼠疫向关内蔓延。如从沈阳到关内的乘客，就必须在山海关留验5天，确认无病疫后才可放行。同时对火车上的客人进行排查，及时发现疫情。凡是东北的货物，如皮货等禁止入关。邮传部于年4月3日颁行了《关内外通车检疫办法》，所规定的内容更为广泛，不仅涉及铁路，还有公路、水路交通等检疫规则。规定在沈阳、沟帮子和山海关分设留验所，无论官差商民均留验7日，无疫后才可放行，随车医生对车之乘客随时查验，若发现患病者，产即就近交地方官、防疫所处理。《轮船搭客章程》规定对来往船只检验，验疫日期为5天。

除了铁路外，各地区在疫情严重之时也都采取了阻断交通措施，尤以黑龙江和吉林最为典型。在奉天各路皆设卡告示，在遮断之前，更派马队传告行人、车马勿再前行，以免拥挤一处”。新民府隔断城乡交通办法如下：由陆军和巡警共同驻守城乡出入要道，除了运粮车辆、穿制服的陆军与巡警和官府的公差人员外，一律禁止出入。铁岭警局“谕饬北分区巡警凡有法库来铁之人一律不准放行以免传染”。开原出示禁绝交通的告示，“暂将西门往来行人车辆一律禁止”，劝令人民配合防疫。营口实施了省里下发的隔断交通办法，在各处要道派兵把守，禁止外地行人进入“各乡村彼此严守，杜绝往来”。在鼠疫迅速蔓延之时，适时隔断交通，确实起到了在一定程度上扼止鼠疫快速传播的目的。

3．疫区人员留验检疫隔离类法规。相关法规以吉林防疫总局于年1月28日制订《检疫规则》为代表。该规则共36条，明确了对病人强制治疗、强制隔离的规定。凡北来大车、行人均须检验7日后方准放行。

年3月24日的《留验告示及章程》共14条，要求在奉天对出关的劳工采取留验措施，以防止鼠疫向关内传播。对入关劳工乘客进行留验隔离。发现疑似病者，立即将患者同室之人全部消毒并隔离，将患者搬入疑似病院，所有住室及室内物品全部消毒；隔离期限暂定3日，隔离期限满后无疫病者，由医官给与健康诊断券，准其离开。住宿隔离所内的住宿费、膳食费、杂费都由防疫总局支付。年4月11日的《奉天京奉车站临时检疫留验所开办章程》规定了留验所的设置、人员构成、留验办法等。规定无论中外官民，留验期限均为5天，期满后发给执照放行。

不仅对陆路乘客进行留验，对于水路乘客仍然如此。当时颁布的水上检疫，包括对国内和国际海港的检疫。安东海港于年2月28日出台的《水上防疫办法》，规定所有人员皆须查验无疫病后，始可放行，否则均留验7天。年3月4日，中日两国合订关于鸭绿江的《水上防疫章程》11条，规定从发疫地所来船只，在多狮岛及大东沟口外停泊7日，以待检验消毒，然后才可上岸；已经隔离消毒之船由两国官宪发给放行执照，方可行动。”。年3月19日议定的《营口检疫办法》，定天津、大沽、烟台、登州、龙口、秦皇岛为有疫港口，从有疫港口来船均在指定地点停泊等候检验，船客及劳工进入留验所留验7天，船上货物消毒放行，船上的人不许登岸，听医官随时上船检验，检验无疫病后可以放行。如果在船上验有染疫者时，除了立刻将该病者送到病院、其同船之人送到隔离所外，立即将该船照章消毒，过7日后才可放行。从中可以看出，针对疫区的留验检疫措施，得到了普遍施行，对于遏制鼠疫的进一步流行发挥了有效作用。

4.强制清洁消毒类法规。强制消毒法规主要是针对居民个人的卫生而实施，早期主要以紧急告示等政府命令形式发布。《天津卫生局紧急告示》（年1月16日）规定了居民的清洁卫生规则。住户烧毁所有陈腐纸物及破烂皮张，所有器具洁净，勤打扫房子和院子，用石灰铺洒潮湿的地方；注意饮食卫生，用白矾将冷水澄清，过一昼夜煮开再喝，如果水铺煮水不开，查出重办；吃新鲜水果必须削皮去蒂，禁止买卖腐烂水果，禁止宰卖病死猪牛羊，违者重办；养猫捕鼠，见死鼠立刻用开水或石灰水、炉灰、煤油浇洒，不要随处抛弃。《奉天省城警务局关于防疾之告示》（年1月11日）规定个人注意穿衣饮食清洁，住户院内应时常扫除清洁，不可堆积尘埃。

防疫中后期始以法规规章形式颁布。相关法规以吉林全省防疫总局制定的《消毒规则》《消毒队服务规则》最有代表性。《消毒细则》颁布于年1月，共10条，详细规定了消毒程序。规定了执行消毒人员的个人护理，民众房屋居室的消毒次序、隔离办法等内容。在当时，许多地方当局很注重消毒方法的实际操作性，如吉林新毕业的巡警学生，就实地练习卫生消毒法。长春地方当局还特聘日医及消毒员为30名中国消毒员讲授消毒办法，并助其在北门外疫发房屋实地演习。年2月9日《奉省各区防疫规章》强调了居民的房屋内外、屋内的顶棚墙壁均须扫除洁净，遍洒石灰；洗刷干净厨房内的饮食器具，水缸隔日洗刷并盖木盖以防被污染；屋内不准喂养猪、鸡、鹅、鸭，喂养猪狗不准出门，并圈在院内僻静之处。《清洁及消毒法》详列公共场所的清洁办法：派卫生委员专管卫生清洁事宜；清道夫打扫街道后用大车将垃圾运往城外空旷地焚烧；雇车为小户人家扫运垃圾，大户自理；每天上午8点令清道夫拉车沿街摇铃收垃圾；查有不遵守清洁法者，立即报告警局酌量议罚；不准随地大小便，不遵守者议罚；禁止沿街摆卖水果杂食，等等。总之，强制清洁消毒法详细规定了民众日常生活中的清洁卫生行为，强化了民众的个体防疫义务，把防疫变成了社会性、整体性的行为。

5.对疫尸及秽物处理类法规。对于疫尸及秽物的处理，是防疫中的重要工作。《尸体措置法》规定了对疫尸的卫生处理程序和方法。组织埋葬队，“遇有紧要埋葬，无论昼夜，立即施行，以免稽迟而防死体发生百斯脱菌之传染”。埋葬的具体办法，先由巡兵或雇员对疫死者实施消毒，先以20倍石炭酸水（或千倍升汞水）遍撒死体棺内，以石灰铺散然后入殓。入殓后再以石灰散布棺内及死体上，严封棺盖，然后运到埋葬场埋葬。路遇疫尸，则实行烧灼消毒法。每个埋葬场须预挖深7尺、长6尺、宽４尺的坑百个或数十个，以便遇有埋葬之棺，即可随时掩埋。棺殓疫尸时，埋葬队员应以消毒纱布掩护口鼻移放尸体，抬尸或抬棺后，用升汞水或硼酸水洗手，衣服脱下用硫磺熏过再穿，不许私取死人衣服及尸身上所带银钱，以防传染，违者重罚。登记死者的年龄、籍贯等；在指定地点掩埋疫尸，隔离掩埋地点。该法规还规定了对于疫尸处理所采用的火葬方式，“一、火葬场先开一深坑，以尸棺与木柴相间燃烧；二、举行火葬时，四围用喷筒注射煤油，以助燃烧；三、燃烧后残余之骨灰，仍行掩埋；四、火葬事宜，均由埋葬队执行，不另组织”。作为防疫的重要举措之一，清政府大力推行火葬，不仅对火葬的办法做出明确规定，还在黑龙江、长春等地修筑了火葬场付诸使用，这都是前所未有的做法。

黑龙江警务公所防疫章程规定，疫死者葬在一处，焚毁疫病死者的衣服器皿，不常用和珍贵的衣服蒸汽消毒后存储，皮衣洒药水消毒并不准出售。与疫死者同室居住的人封闭一星期后，才能外出。疫死者的亲戚，不准祭奠送葬。《奉天省城警务局关于防疾之告示》规定，“疫病死者由防疫病院派医官检验消毒后，迅速抬到边城以外空地深穴埋葬，并撒布防毒药料”。

对疫尸的卫生处理，是防止疫菌扩散的重要环节。实行火葬和深度埋葬，是对疫死尸体的主要处理方法，但是由于火葬与中国传统习俗不符，推行起来有很大的难度。所以当时采取的是火葬和土葬并行的办法。

对于秽物处理的依据，主要有《清洁及消毒法》《检疫章程》《奉天省城警务局关于防疾之告示》等法规。黑龙江警务公所拟定的《检疫章程》，对公共卫生提出了明确的要求：各住户与清道夫应逐日打扫街道巷里的污秽地方；各住户每天打扫厕所，并洒生石灰。掩埋死的牛羊和不干净的饮食原料。各所检疫委员预备避瘟药以备急需。疫病流行时，戏园、妓馆等营业场所均得暂时封禁。在长春，防商长官命令“各商民等门前街心所有积土积水固宜扫除，而院内室内更须洁净以重卫生而防流瘟”。长春防疫会命令“商家住户门前院内一律扫除并订禁令八条”，禁止用不干净的水，禁止贩卖变色变味的果品、驴马肉、变色的鱼肉等物，禁止居民往墙根堆垃圾和倒污水，禁止在住家附近设粪场和灰堆，禁止往道路、沟渠扔病死禽兽，禁止在道旁和田园间弃置尸棺并任其暴露。商民务必遵守各条规定，“违者究罚”。

在《奉天省城警务局关于防疾之告示》中，有防疫法14条，明确了秽物处理的一般原则。规定所有防疫命令宜一律遵照，如有违抗，以违警罪论。《新民警局防疫之示谕及条例照录》除了以上的14条防疫法外，还规定“客栈、伙房、饭馆、茶馆以及住户，不得用不洁之水烹煮食物；禁止贩卖变色变味之果品，倘有故违者，即行尽行抛弃；不准于房角墙根堆积尘芥秽物及倾倒污水，违者罚临近住户；禁止道路沟渠抛置死禽兽及尘芥污秽等物”。《奉省各区防疫规章》（年2月9日）规定，卖馒头、包子、饼、肉食等类食物的店铺，用洁净的白布蒙盖，并禁止卖臭味鱼肉鸡鸭。商家堆积货物的地方、陈列货物的货架以及箱柜等，须挪开洗扫干净再放回原处。晾晒易潮湿的货物。禁止售卖腐烂水果。发现邻居有病，报告巡警，以便派医诊视，如果在路上遇到抬运棺木或病死者时，务必躲避，以防被传染。特别是人烟稠密的市场和人流混杂处，每天由警局派卫生巡警巡查并消毒。搜寻暗沟低窟鼠类藏伏往来之地，随时消毒。来往病室之人及病者的邻居，必须消毒；病者的房屋、衣服、器皿，必须消毒。疫死者的房屋重则烧毁，轻则严行消毒。死者的衣服、寝具必须烧毁，不能烧毁的器皿，严行消毒。

6.防疫奖惩类法规。防疫工作是一项危险的、责任重大的工作，很可能危及防疫人员的生命。因此在防疫过程中建立奖励制度，可以对防疫工作起到必要的激励与促进作用。在整个防疫过程中，清政府一直采用各种奖励措施鼓励防疫人员。首先就是物质奖励。天津当局对赴疫区参加防疫的人员给予重金，每人“月薪皆三、五百金不等”。奉天为防疫，区官“每月加给津贴银十两，以示奖励”，并“每月各予加车马费银十两”，五区区官“从优加给车马费银二十两”。铁岭防疫所认为消毒队身临险境，特禀上级“酌加津贴以资鼓励”并获批准。除物质奖励外，各级政府还给予参加防疫人员以衔名奖励。奉天民政司和交涉司“在各区各派稽查员一员，以便稽查各该区办理防疫之方法完密与否，倘各区办理有成绩者，定行转请督帅出奏保奖”。总督锡良也“饬督率在事人员认真竭力办理，俟善后，毕昭军功例优给保奖”。辽阳“自办理防疫以来，在事诸员颇能勤奋从事，措施周密，以故不致蔓延”，地方官“以该防疫员处置有方，特将该员等各记大功一次，以示鼓励”。襄办奉天防疫的陆军也一律给奖。

灾疫过后，东三省、山东、直隶等各地要员，均上奏折为防疫出力人员请奖。总医官伍连德得到“传旨嘉奖”，其余有功人员亦“升叙有差”。奉天民政使张元奇、交涉使韩国钧、锦新营口道周长龄等均获嘉奖，“赏博多勒噶台亲王、旗额外副官旗章京王尚忠二品衔”。奉天防疫人员中的医科进士民政部主事王若宜、医科举人王麟书等19名人员，均按照异常劳绩得到奖赏，度支部七品小京官郝延钟、医科举人学部候补司务郭钟韶等73名人员，均按照寻常劳绩得到奖赏。另外，政府不仅奖励了各省防疫要员，对基层防疫人员也一并奖励。吉林省方正县为“防疫出力员书兵警”10名请奖官衔，为孙耀庚、王荣、白瑞峰3名请奖给“蓝翎五品顶戴”，为刘殿甲、焉晋瑛、李文惠3名请奖给“五品顶戴”，为张春霖、刘廷清、张庆贵、许舜4名请奖给“六品顶戴”。吉林省滨江厅“区官张殿良、姚香龄、王武功、卫生队官冯奎武、消防队官马升等五员防疫出力”，均获封五品官以示奖励。哈尔滨防疫局请求为“出力较次之员书弁兵”赏发空白翎札50件、五品功牌80张、六品功牌70张，以示奖励，得到批准。奉天防疫事竣后，特“赏给每城门警洋六十元以示奖励”。与此同时，各地还纷纷上奏为外国防疫人员请奖。上述请求均获得中央政府的许可，各地的外国防疫人员都获得了奖励。如英国医官德来格获赏如意1柄，副税务司法国人罗尔瑜获赏三品衔，英国医生韩济京等6员，各获赏宝星1枚，等等。

除了奖励，还有惩罚。惩罚措施包括以下两个方面：一是惩罚防疫不力的官员；二是惩罚阻碍防疫的民众。督锡良鉴于从事检验、消毒的医官和医学生有懈怠的情形，命令奉天防疫事务所总办严行整顿，要求各医官和医学生每日早间“八钟出勤，有迟至十钟者一次记过、二次罚薪、三次撤差惩处”，并责令各区官设立时间簿，据实注明医官和医学生出勤时间，“限定十钟前送事务所由总会办查核盖章，每阅五日呈送来辕以凭考核，此为稽查勤惰而设，本大臣仍派人随时查报以资印证，该办会办及各区区官如敢徇情回护一并严处”。锡良命令“交涉、民政两司督同防疫事务总办妥拟整顿办法，认真从事检察以期毒氛早除，毋使钜款虚糜，倘在事各员如有玩惰不力者，即行呈明撤办，并将所拟办法呈送查核以凭核办”。年3月30日的《奉天省城公立卫生防疫会总分所细则》中明确要求“队兵什长各宜遵守规则”，“如有违反者，按规定之罚则办理”，并规定惩罚办法有言语申斥、罚金、斥革和送究等。

在防疫过程中，有为数不少的防疫官员因防疫不力而被惩处，民政部卫生司司长唐坚筹办防疫事宜“不甚得法致滋外间口实”被记大过一次，民政部防疫局局长也被上级当面申斥。吉林西北路道于驷兴因办理防疫不力而导致哈尔滨鼠疫蔓延，“屡受督抚两宪严责”，“锡督拟俟吉抚查明办理防疫情形，以定于道之去留”，后终因“防疫因循”而被革职。锡督并将此事电发各府厅州县以儆效尤。吉林西南路道李澍恩因防疫不力而被撤职。又“以防疫具报不实，革署黑龙江府知府黄维翰职”。黑龙江民政使赵渊“因防疫不力”而被解职。吉林省“磐石赵令防疫不力是记大过一次”。吉林府太守张瀛因防疫不善被撤任。吉林西关九区区官郝有增，由于未查出有一家因匿尸而导致其全家疫毙，而被立即撤职。吉林防疫检察员孙某、宋某二人藉检验为由“赴女伶邱俊英下处任意滋闹，旋经稽查员某君侦悉报知总局，即行裁撤”。奉天防疫事务所检疫委员景霖和孙家琠因“临事畏缩、玩忽要差”，立即被撤差“并停委一年以示惩儆”。巨流河曹巡官均因对疫死人数匿不呈报，而被立即撤差。新民警长“侯君闭户自守恐致传染，当经张太守禀革”。开原县属警务巡官左宜之办理防疫纵兵索贿，民政司将其立即撤差惩办之外，还通饬各属“如遇前来投效不准收留录用。”可见惩罚措施已落到实处。

与此同时，为了防止民众对鼠疫患者隐匿不报或者抗拒检察，妨碍对鼠疫的预防和治疗，特地颁布了《京师防疫罚则九条》，于年2月6日开始实行，以保证防疫工作的正常进行。该罚则规定：发现病者立即报告，有隐匿不报或谎报者处以5元以上50元以下的罚款；擅自埋葬疫死尸体和擅自移动鼠疫病人者，处以5元以上50元以下的罚款；拒绝对疫死尸体进行卫生处理者，除了由卫生警官强制执行外，再处以5元以上20元以下的罚款；抵抗卫生警官对染疫房屋和食品进行消毒或销毁者，处以5元以上30元以下的罚款；擅自出入鼠疫隔离地区者，处以5元以上50元以下罚款；妨碍或拒绝卫生警官实行清洁或消毒方法者，处以5元以上20元以下的罚款；在防疫期内，“以瓦砾或秽物及禽兽背投掷道路或投入人家者”，“于私有地界内发见死尸体不报官署或潜移仍所者”，“于厕所外便溺者”，“违背一切官定卫生章程者”，按照违警律原有规定再加重一等或二等处罚；无法交罚款的人可按照违警律的规定改为拘留等其它刑罚；该罚则的适用日期是在防疫期间。该惩治法规涉及疫情报告制度、清洁消毒制度、隔离制度、公共卫生防疫制度等多个防疫环节，有力地保障了这些防疫法规的顺利实施。吉林全省防疫总局的《检疫规则》附罚则10条，“凡有抵抗检疫员检验者依违警律加重治罪”。惩罚制度作为防疫法规的重要组成部分，在规范防疫行为，保证防疫秩序方面，发挥了应有作用。

7.防疫善后类法规。相关法规以《东三省总督、吉林、黑龙江巡抚为拟防疫人员医官给恤等级札民政司》为代表。其包括如下内容：第一，对因参与防疫工作而染疫死亡的工作人员实施抚恤。明确制定为防疫捐躯人员的抚恤章程，其中详细规定了各等级防疫医生和防疫官员的抚恤金额。防疫医生共分为4个等级，抚恤金额从00两至两不等。防疫官员共分为5个等级，与防疫医生比照给予抚恤金该恤章于年2月20日上奏中央，年3月6日下发各地，各地立即遵照执行。

据史料记载，奉天六区一等巡警高长顺因公疫毙，区官除“备棺妥为葬埋”外，还禀请防疫事务所总办“赏给抚恤银六十两”。铁岭二区巡警王国臣因在隔离所看护病人遭传染身死，“县尊赏给银元三百元”。铁岭隔离所某看护夫疫毙，地方官当即“赏给洋八十元以示抚恤”。铁岭一区巡警刘仲德因疫殉职，政府“赏给抚恤银一百元”，并“饬其家属领取”。长春对疫死陆军“均给纹银十两备衣服棺木殓葬以示体恤”。长春的朱医官染疫身故后，对其“从优赐恤纹银两千两”。奉天民政司对殉职医员啜德铭的四岁遗孤啜小酉，“照奏定章程，酌给抚恤银两以资生活”。朱炳然因充防疫稽查染病身死，吉林分巡西南路兵备道对其从优抚恤，“由防疫费项下给予百金”。因疫而死的外国医生也按照恤章得到了抚恤金。日医守川在新民染疫毙命后，清政府给予其遗属抚恤金00元。京奉铁路局英医查克逊在奉天襄办防疫事宜染疫逝世后，“锡督特赠吊慰费一万两以示优恤”。这说明，抚恤章程确实得到了贯彻执行。

第二，针对疫亡者遗产的处理规定。吉林全省防疫总局在疫情过后，及时制定了《疫故人家属财产善后章程》19条，明确地规定了疫故人家属财产的善后处理办法，对疫故人房屋被烧毁者给予补偿费，帮疫故人清理债务，处理疫故人的财产继承问题等。

第三，对于那些因配合防疫而遭受损失的民众进行赔偿。医院“查明有患核子疫者其房屋所住之人须暂时让出，如必需者由卫生处给每房二元之赔款后将房屋熏洗”。奉天防疫总局“将小西关西城根马家馆宝兴园前因染疫死亡查封各户共十三家均一律用火烧毁”，“每间房屋由官家给价二十元”。辽阳收买西关所有破屋一律焚毁。铁岭祖越寺房屋“作为隔离病院死亡甚多”，烧毁后“按照上等民房给价以备重修”。黑龙江砖城西门外路东迤北二区地方的6间砖平房的租户染疫身死，警务公所将该房烧毁，“由防疫会照上等价给钱二千四百吊作为官家赔偿费”。

第四，有关灾民安置措施。对灾民实施救济，设置庇寒所，安置灾民等。

第五，把灾疫中设置的临时机构，转变为常设机构。在省城设卫生局，设立医学堂，留设检疫、诊疫机构，成立专门的传染病院，等等。

上述七大类防疫法规，基本上展示了清季末年防疫法规建设的规模和态势。笔者有理由认定，这次为应对东北大鼠疫而制定、颁布的各级各类防疫法规，构成了中国近代第一次大规模防疫法规的建设高潮。并初步形成了全国防疫体制的基本构架，意义深远。

二

此次防疫法规建设高潮的闪亮之处,是诞生了中国近代史上第一部真正意义上的全国性防疫法规。即在应对鼠疫防控的过程中，首部全国性防疫法规应运而生，这是本文的重要观点。

清季以来中国第一部真正全国意义上的防疫法规究竟诞生于何时，目前学术界大致有三种说法。第一种说法，认为年北洋政府颁布的《传染病预防条例》即为中国近代第一部全国性防疫法规。邓铁涛、程之范主编的《中国医学通史》（近代卷）既持此观点。该书在讲到近代卫生防疫时称，“当时我国传染病流行猖獗，控制传染病是亟待解决的问题之一，于是年3月，北洋政府内务部公布了《传染病预防条例》，年元月，又公布了《检疫委员会设置规划》，《火车检疫规则》和《清洁方法清毒方法》等法规，对防止传染病传播起到了一定的作用。”而在此之前的上海、厦门、汕头、汉口、牛庄等地方的检疫法规，都不是全国性的防疫法规。张大庆在其所著《中国近代疾病社会史》（－）一书认为，“年3月，北洋政府内务部公布了《传染病预防条例》，列出规定的传染病为8种……条例还规定了传染病预防的措施、传染病报告等条款，共25条，这是我国第一个控制传染病的法规。”《辽宁省卫生志》在《概述》中讲到近代的瘟疫时说：“由于传染病的不断流行，从中央到地方，陆续颁布了一系列卫生防疫法规，民国5年（年）民国政府内务部颁布《传染病预防条例》，民国7年（），内务部颁布《清洁方法清毒方法》”。第一种说法较一致的认为，中国近代第一部防疫法规产生于民国初年的或年颁布的相关法规。

第二种说法，认为“年上海制定的《上海港临时海港检疫章程》是现存中国卫生检疫史上最早的一部检疫法规。”把时间提前到年。当然还有第三种说法，即认为年9月1日起在全国范围内实施的《中华人民共和国传染病防治法》，“是我国有史以来第一部传染病防治的法律，它的颁布标志着我国传染病防治开始由行政管理走向法制管理的新阶段。”

从前述几种观点可知，比较多的学者主张中国近代第一部防疫法规是在民国期间诞生的。即主张年颁布的《传染病预防条例》为中国近代第一部防疫法规的学者为多。他们虽然也承认晚清时期特别是－年间东北大鼠疫期间，清政府朝野就开始了大规模的防疫工作，也制定了相关法规，并认定此次防控鼠疫灾难是“中国举办防疫的起点。”各地方制定了防疫检疫等规则，“都是在这时候开始的。”承认“晚清政权在建构近代化的新秩序中，陆续颁布了促进公共卫生建设的一系列法律”，“一些大城市也开始了自己的法律建设。”但这些仅仅“可以看出西方预防医学思想在中国开始受到重视。”虽然学者们也承认清末颁布了公共防疫法规，但却没有提出这些防疫法规是全国性的还是地方性的，只是笼统地说这些防疫法规“成为后来民国时期制订全国范围内的卫生法律的基础。”显然，不认为在晚清时就已经有全国性的防疫法规的事实。

把中国的防疫法规提前到年的《上海港临时海港检疫章程》的学者，只是强调它是现存中国卫生检疫史上“最早的一部检疫法规”，却并没有回答它到底是不是第一部全国性的防疫法规的关键性问题。而且在各帝国主义所控制下的海关防疫能否算做是清政府所为，其本身也是个问题。在当时，帝国主义侵略者把持着中国海关的国境检疫，殖民色彩非常浓厚，立法权、执法权均非清政府所有。19世纪90年代，当鼠疫在广州、香港等地流行以后，上海租界也采取严格的检疫和防卫措施，年，上海公共租界工部局卫生处还制定了《预防传染病办法》，将天花、霍乱、痢疾、喉痧、红疹、痨症、瘟疫、疟疾等传染病列入防治范围。从某种意义上说，这些防疫法规是中国人认识西方防疫制度的窗口，也起到了用法律手段管理防疫的示范作用。但是，这并非是中国政府自主颁布的防疫法规，而是防疫主权丧失的表现，因此，不能认定其为中国自主的防疫法规。至于认为年9月1日起在全国范围内实施的《中华人民共和国传染病防治法》，“是我国有史以来第一部传染病防治的法律”的观点,那就更缺乏对历史上防疫法规的认识，未免有些绝对化了。因为在年之前，就已经产生过多部防治传染病的法律。如果说它是年中华人民共和国成立以来的“第一部”还可，说“它的颁布标志着我国传染病防治开始由行政管理走向法制管理的新阶段”也有一定道理，但说它是“有史以来”，那就等于否定并忽略了对历史上相关防疫法规的关联性，割裂了历史联系。

总之，上述观点尽管各有其理，但若从时间序列来考虑，都忽略了清季末年东北大鼠疫期间为应对瘟疫而出现的防疫法规建设高潮所形成的规模及其历史影响。以及当时既有在全国范围内实施的防疫法规国家层面运作的事实。据此我们认为，中国近代第一部全国性防疫法规是在应对庚戌鼠疫的过程中诞生的。年4月17日（宣统三年三月十九日）由清政府民政部拟定，会同外务部、邮传部具奏遵旨下发通行各省，即在全国范围内颁布实施的《防疫章程》，可以称得上是近代中国第一部真正意义上的全国性防疫法规。这是我们在参考了大量相关书籍，查阅了大量相关档案资料并认真考证的基础上得出的结论。

征诸史实，在应对鼠疫的过程中，东北各地区已出台了多种防疫法规，由于各地防疫标准不同，各行其是，差异较大，皆因缺少统一的全国性防疫法规之故。为此，东三省总督锡良奏请清政府尽快出台统一的防疫法规。年3月14日（宣统三年二月十四日），军机处代锡良上奏清中央政府的《奏请订定往来验疫章程并防疫各种临时规则》中，明确了对防疫立法重要性的认识，认为西方国家都是常备防疫法规，这样才能在疫情突然来临时有章可循。“窃查各国防疫办法，国家颁定临时之遵守之各种法律，平时注意卫生、行政，全国无一息之懈怠，是以一有疫病之发见，但遮断其一小部分之交通，便足以遏其传播之机。”所以，应该在平时就完善传染病预防法律，尽早颁发全国性法律。此次鼠疫流行事发突然，造成严重的后果，“幸而自去腊以来各属铁道及陆路所通处处禁止交通往来，疫势日渐轻减”，经过竭力防范才控制了疫情发展，不过由于“近日由直隶来奉之苦工数百人概未照章留验，虽邮传部已限制有疫之滦州、昌黎、北戴河暂不卖票，而有疫地方之人不难绕越附近之车站登车，山东有疫地方尚多，更难保不绕赴津门趁车出关”，这样下去疫情有复发的危险。建议并请求清中央政府尽快下令外务部和邮传部议定往来留验章程，“凡出关者概于榆关留验七日，入关者由沈阳、沟帮子两处留验，沟站以西并由榆关留验，无论往者来者必西医出具验明无疫之证明书，而后许其通行”。这样做虽然一时繁琐，但有利于长久，“疫氛早一日息灭，地方商务及小民生计与邮传营业即少受一分损失”。建议由民政部订立全国性防疫规则，颁发全国，由各省遵照执行。“至于防疫各种临时规则，亦请饬下民政部速行订定，颁发通行各省，以资遵守”。

由锡良提出的建议颁布通行全国的防疫法规的奏章，迅即得到清政府认可，下令外务部、民政部、邮传部立即照办。民政部接到谕旨后，以为“此次东三省督臣锡良奏请饬下臣部订定防疫各种临时规则通行各省，诚为统一办法起见”，表示已开始“就现在预防鼠疫各种事件”着手拟定统一章程。“至东三省、直隶、山东等省防疫各种规则报告表式曾由臣部电令送部查覈，现据陆续咨送到部，详细查阅，均系因地制宜，尚属切实。”于是，相关部门就根据这些防疫规则，于年4月17日（宣统三年三月十九日）拟定了《防疫章程》，并下发各省，“嗣后遇有防疫事件即行一体遵照，其各种规则，应由各该省督抚体察地方情形，临时斟酌办理”。总之，在应对鼠疫期间，东三省、直隶、山东等各处已成的防疫法规，为全国性防疫法规的颁布奠定了基础，东北地方当局提出迅速颁布统一的防疫法规的请求，以及中央与地方达成统一防疫规范认识等，皆加速并促成了全国性防疫法的颁布。

吉林省档案馆藏《吉林将军衙门档案》中有《民政部为钦奉事本部会同外务部、邮传部具奏遵旨会陈拟订防疫章程缮单具陈一折》，其中录有“钦遵恭录谕旨，钞粘原奏，咨行贵抚遵照”字样，说明该章程在当时已下达各省。另外，该《防疫章程》中的第一章总则的第二条规定“本章程在京师由巡警总厅执行，各省由民政司巡警道督率地方官办理。”很明确地表明这是一部地地道道通行全国并具有全国防疫指导意义的防疫法规。即该章程于年4月22日（宣统三年三月二十四日）通行全国并由各省遵照贯彻实施，成为通行全国的防疫法规。

《防疫章程》共6章18条，即由“第一章总则”、“第二章报告诊验”、“第三章遮断交通”、“第四章清洁消毒”、“第五章经费”、“第六章罚则”等组成。按照总则、报告诊验、遮断交通、清洁消毒、经费、罚则的顺序划分内容，形成有序而完整的法规结构，符合法律规范在逻辑上的假定、处理和制裁三个部分的有机联系。该《防疫章程》总则中“本章程关于鼠疫发现及预防传染时得施行之”，就是《防疫章程》的“假定”部分；报告诊验、遮断交通、清洁消毒、经费四个章节即是《防疫章程》的“处理”部分；而罚则一章，显然是《防疫章程》的“制裁”部分。

其关于报告诊验、遮断交通、清洁消毒、经费使用等方面的规定，是对东北鼠疫防治实践的经验总结，它规范了官府、医生、民众在防疫中应各自承担的责任和义务，罚则明确。罚则一章规定：“违背本章程第四条、第六条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条者处五元以上十元以下之罚金”。讲明了处罚适用条件和罚金具体数目，表明了法规的严肃性，是保证法规实现的强制措施，也是该《防疫章程》成为法律规范的一个重要标志。而此前直隶警务处拟定的《预防传染病章程》中仅仅规定：“违反本章程者，应按照违警律第三十八条，酌量轻重处断之”。与之相比，此次规定显然更清晰、更明确，说明经过东北鼠疫灾难，防疫立法有了极大的进步，清政府已开始有意识地运用法律手段管理防疫事业。

《防疫章程》直接来源于各省防疫工作实践经验，间接来源于当时各国防疫法规之示范，虽然只是针对鼠疫的单项法规，但内容却大体覆盖了有关防疫抗瘟的基本内容，其作为中国近代第一部全国性防疫法规的首创价值不容忽视。它是清季末年最具标志性的防疫法规，不仅在当时起到了疫情综合治理、防止鼠疫复发的重大作用，而且为后来的防疫立法提供了法规素材和理论来源。

三

清季末年出现防疫法规建设高潮，固然有应对东北鼠疫的大背景，同时还有东北鼠疫灾难扩散形成的国际压力、媒体宣传使中国朝野各界防疫意识的普遍增强、世界各国防疫法规的启示与借鉴、万国鼠疫研究会的召开及与会外国专家的呼吁等方面因素。

1.东北鼠疫灾难扩散形成的国际压力，迫使清政府加速完善防疫治疫体制。清季末年，东北地区已成为日俄两国的势力范围。日俄战争后，日俄以长春为界，在东北形成了各自的势力范围。沿原中东铁路两旁的附属地，有大批日、俄侨民居住，成为事实的租界区。此次突发鼠疫也同样给居住东北的外国侨民带来生命威胁，疫发之后，日、俄侨民亦有不少染疫而亡的。故该次大规模鼠疫的防控，面临着极其复杂的国际背景。各国为了保护其租界和势力范围之内的安全是不可能坐视不管的。于是各列强不仅出于自保的目的尽可能地去防控鼠疫，而且还有藉此扩大权益，干涉中国防疫事宜，甚至侵犯中国主权的动机。

另一方面，中国自身在防疫管理方面的诸多问题，如防疫体制落后，中国百姓旧有的一些陋习，也不利于鼠疫的迅速防控，这些都自然成为列强干涉中国防疫的借口。如在各国发给中方的公函的措词中，最能体现出各国对中国防疫态度的差别。如法国领事因该馆东北民人草房甚多，每天都有数人死亡，系属重疫地点。于是照会中方，指出该地“甚为可虑，请即设法。”建议并提醒清地方当局尽快设法办理。俄、日态度则较为强悍，动辄以越权干涉相逼。哈尔滨傅家甸地区疫亡人数众多，俄国为此责备中国官府“搜查之不严，任其传染”，“致使瘟疫流于租界”。威胁道，如果中方防疫仍然不力，“定行越界干预。”给清政府以极大压力。于是清政府立刻电饬锡良总督严饬各地认真办理，勿使俄人借口干预。日本人也以鼠疫为口实，“谓我国办理防疫未善，必欲将东三省防疫之事由该国关东都督自行派员办理。”借口中国防疫措施不完善，日本人要亲自接管东北三省的防疫事务。

各种事实表明，在防疫期间清政府以防疫主权为核心的各项主权受到了严重的威胁甚至遭到明显侵犯。第一，中国的管辖主权受到了侵犯。俄阿穆尔总督“因北满瘟疫盛行，拟定在阿穆尔与华境接连之处设立查验所”，并规定，“由哈尔滨乘车至北满一带，由东清铁路公司派员检查，如由江省赴各地之华人须由驻省领事发给执照，否则不准放行”。这无疑是在宣称，东北北部是俄国的势力范围，而黑龙江省内的华人，则尽归俄国管理。明显地触犯了中国主权，黑龙江巡抚周树模“因以上各项办法，侵我主权实非浅鲜，当即电覆碍难照准。”尽管否定了俄方办法，但俄方干涉中国主权的行径是明确的。第二，中国的警备主权受到侵犯。日本方面曾多次“借口我国防疫办理不善拟自由设医派警办理”，这种侵犯我警务主权的行为虽然没有获得我方允许，但是借防疫借口给予了清政府以多方压力。具体表现为日本领事联络驻奉各国领事一起照会交涉使韩国钧，并转呈锡良总督，谓“本城瘟疫日炽，各国驻奉之人过多，恐有传染，请督署迅速派医员防范，以免蔓延。如贵国无防疫之人，各领事拟即自由遴员严防”。明确表示，如果你大清国没有防疫人才防疫办法，我们各国自己自动防疫，不受清政府管辖。在这种压力下，东三省总督锡良不得不一面“饬各司使作速派人预防，一面照覆各领事请勿越俎代谋。”第三，侵犯中国的航运主权。俄使曾因黑龙江积尸情形照会清外务部，称呼兰地方，“有数处地方每将已故尸身抛弃河东之上”，“中国地方官防范显系不足”，此事，极为危险，“自应设各项方法，保护俄境”，故俄人拟在江河开冻之际，检查黑龙江所有船只，“中国船只于华境码头往来亦在此例，至松花江亦欲由本国设此项检查”。这是对中国航运主权的严重侵犯。为了应对，清外务部一方面知照税务处，转饬总税务司，“一俟开冻后，即在松花江黑龙江等处凡属我国境内，均令实行防疫检验章程”，“毋令其藉词干预”，另一方面，发电锡良转饬该地方官，“派马队梭巡，赶速将呼兰等处积死尸，立即火化掩埋，禁止抛弃，以免后患。”第四，企图借防疫侵犯中国领土主权。各国在各自附属地内，建立防疫机构，无可厚非。但是在附属地之外，随意占用土地、建立防疫机构，就有损于中国领土主权，这是每一个主权国家万难应允的。俄国以防疫为借口，多次拟在黑龙江右岸设立验疫所，“俄国伊尔库次克防疫会议决议如中国允认，即在黑龙江右岸各站设立验疫所。”黑河地区发现疫情后，当地“商民甚形慌恐，地方官……正筹划预防之法，免至酿成巨祸”，但“闻俄人深恐华官办理不善，拟在右岸设立检疫所。”年3月21日，俄方来函称“兹准本国政府电覆，内开所拟检验所设立于中国境内，系属本使馆照会内所开各俄境隔江附近之区。本国境内将来拟设立各检验所，中国医官亦可协同办理等语”。对此清政府的原则是“华境华办、俄境俄办”。外务部回复俄使云：“查此次贵国政府指称俄境隔江附近各处，究系在中国境内，中国政府自应注意酌量设立检验处所”，当然，在有需要的时候，“并无不愿俄医协助”，而俄国若有需要时，“中国医官亦甚愿前往协助”。在防疫的过程中，“不失各清界限之意”，并希望俄国不应再提议在中国境内设立检疫所之举。

东北鼠疫清政府及东北各地方机构带来了巨大压力。一方面由于当时防疫手段的落后，使初期防控不利，受到当事各国的批评，同时也面临各国在防疫主权等方面的频频挑战。即清政府在应对鼠疫的同时，还要时刻堤防各国对其主权的侵夺，疲于应付各国所制造的交涉之中。鼠疫扩散对国人特别是外国侨民造成的威胁及防疫过程所遇到了各种困难所造成的国际压力，是促使清政府全力开展东北鼠疫防控，向西方各国学习，并着手建立一套行之有效的防疫机制的重要因缘际会。

2.当时报纸刊发的各国防疫经验及学说的启蒙宣传增强了中国朝野的防疫意识。清季末年，报纸新闻业已相当发达。在关内不仅有《申报》《大公报》等著名全国大报，在东北地区也有影响较大的《盛京时报》《泰东日报》和《远东报》等著名报刊。这些报刊都积极参与鼠疫灾疫现况以及防疫进展的报道。

日本人绵贯与三郎著述的介绍国外防疫常识的文章《百斯笃疫预防说略》刊登于年11月2日（宣统二年十月初一日）第2张第1版《申报》和年11月20日（宣统二年十月十九日）第3版《盛京时报》上，而首先出现于《申报》是因为当时鼠疫疫情在上海西虹口一带初见端倪。文章介绍了鼠疫的名称、流行历史、病原体、传播途径、预防方法等，并提出了一种全民性的防疫理念，即传染病并非个人之事，而是影响全社会之大事，个人发现患病若不及早医治，“恐不特个人之生命不可保，其毒且将流布于全社会也”。

《盛京时报》作为当时东北地区的大报，更为深度地参与了当时鼠疫灾难的报道。尤为值得提及的，是该报不仅全程对鼠疫灾难状况以及防疫过程进行了跟踪报道，还重点介绍预防鼠疫常识，刊载国外的防疫法规，介绍各国的防疫治疫经验。比如，奉天商务总会傅培荫在翻译奉天日本赤十字社病院院长合田平所著之《小心黑死病》一文中指出：“若是怕受这种病，就得急速办防备的法子，不叫他传染只是。然而自己一个人防备也是不行，总得大众一齐努力，防备这病，就可以断绝根株了。”强调集体防疫或社会防疫。《盛京时报》还设专门栏目刊发了日本家庭丛书《鼠疫之话》系列。通过回顾鼠疫流行的历史，得出“通观历史，则消毒法完全即可免流行，消毒法愈不完全即流行愈猖獗，故使防卫稍懈，则古时大流行眼前立致有必然者。”的结论。强调积极预防就可以控制鼠疫。同时还指出应该防微杜渐、及早预防，“但见一处小流行遂谓无妨，此大谬也，从来之各大流行初时亦只二三患者而已，譬如火患初起不过星星，谓星星之火不足患，毋乃太愚。”强调防疫在于平时，防控在于及时。

万国改良会全权代表丁义华所撰写《今古瘟疫考略》一文也被《盛京时报》刊载。该文的核心观点在于强调“防疫之事非同防敌，但有重兵在前便可安枕也，疫气蔓衍毫无声形，非人人设防不足以息惨祸。窃观中外社会对于斯事之现象非太过即不及，太过者何终日恐慌是已，不及者何一味玩视是已，故观念不同而心理之误点则一也”，告诫中国人不可讳疾忌医，而应该将“疫气流行之真相与夫染疫死亡之人数，详细宣布，俾众周知，以便相机而动，好作提防”。强调当局首先要及时搜集相关信息，掌握进展情况，及时发布相关消息，让老百姓知情，好作提防准备。方法是“按日逐渐登入新闻纸上以供众览”，正如“西谚有之曰防病胜于医病”。《盛京时报》还刊载了《日本齐藤学士演说词（再续）》。该文指出，“有一人疑似该症者火速延医以报警署辨别其病之真相，不但患者之幸福，其家室邻居亦可预防瘟灾之传播也。假密藏不露，欲侥幸以图生者则由一人而传染一家，一于全国祸变，牵连死亡相继，故此疫之发生生命财产丧失匪细，其为害之酷真令人不寒而栗矣。”所以，疫情报告应该及时，否则会导致疫病蔓延。

海清译辑的《百斯笃预防要论》中强调“依医生之诊断确定为百斯笃以后即速入病院，非惟一己之利益，亦对于家族或一般公众应尽之德义也。”彭光祐辑译的《防疫概论》中指出，中国人由于不明鼠疫的危害而有抵抗防疫的心理，政府和公共团体在疫病流行时，就应竭力承担启发民智、“预防扑灭”的义务，又指出，对鼠疫患者“匿而不报则其家人之性命既不可保，而其祸毒且延及于全社会，此蔑视公德之徒其罪恶实为法律及道德所不许也”，将防疫提升到法律高度，强调了其严肃性。这些文章着眼于鼠疫常识的普及，通过介绍国外鼠疫防控的知识与经验，在一定程度上起到相关的示范教育，提高了民众的防疫意识，特别是增强了官员士大夫阶层对鼠疫的认识以及相关防控必要性的认识，为一系列防疫法规的出台提供了有利环境氛围条件。通过报纸的刊发传播使国人从对鼠疫茫然混沌到逐渐熟悉，有利于消除广大民众因无知而产生的极度恐惧感，又可避免因疫病流行而造成的社会混乱无序。上述这些防疫知识宣传已经涉及到了防疫技术层面的各个方面，同时对于形成公共防疫意识和防疫共识也起到了积极推动作用。总之，-年东北鼠疫流行期间，新闻媒体大量介绍和刊载西方和日本的防疫办法，不仅为国内防疫法规的出台提供了理论借鉴，而且对国人形成先进的防疫理念起到了促进作用。

3.世界各国防疫法规对于中国颁布的各项防疫法规具有启示与借鉴作用。清政府及东北地方当局出于应急防疫的功利需要，也大量参考并借鉴西方和日本的防疫成法，甚至直接将一些其他国家的防疫法规拿来我用。如当时奉天省政府下发各地的《消毒施行顺序》、《关于配司脱预防注意》等就是直接采用日本的防疫法规。清政府同时下发《英国使馆医官德来格著鼠疫论》，命令各地“参酌办理”，则是借鉴西方防疫知识和防疫办法的典型事例。由于有世界各国现成的防疫规章作为参考，再加之中国自身的防疫实践，这使得中国自己的《防疫章程》在报告诊验、隔断交通、清洁消毒等基本防疫原则方面形成了更为完善逻辑框架，具有了一定的科学性和实用性。由此可知，《防疫章程》其理论框架源于当时日本和西方国家的防疫成法，具体防疫细节及针对性则直接来源于当时各省特别是东北地区防疫工作的实际经验。

4.万国鼠疫研究会与会外国专家的呼吁，加速了全国性防疫法规的出台。在清政府的组织下，奉天万国鼠疫研究会于年4月3－28日在奉天（今沈阳）小河沿惠工公司陈列室内召开。它是在东北鼠疫已基本得到控制，清政府在防疫过程中吃尽了苦头，付出了巨大代价，亟须向世界先进国学习，总结防疫经验教训的大背景下召开的。其目的是邀请各国医学专家共同商讨防疫大计，“研求善法，以为此后防疫之资本”。该会是清末中国召开的第一次真正意义上的国际学术会议，由来自12国的34位正式代表参加，汇集当时国际上知名的细菌专家或防疫医学家，如日本代表北里柴三郞博士、俄罗斯代表萨布罗尼博士、德国代表马提尼、美国代表司特朗、法国代表布罗基等都莅临会议。故清政府以及东北地方当局极其重视此次国际会议，并把它作为与世界医学界沟通的渠道，力争在此次会议上解决一些防疫上的困惑。

清政府为开好此次国际防疫大会，还专门下发文件，要求各地逐级征集防疫中遇到的困难和技术问题。调查范围相当广泛，从鼠疫的病理、传播途径、防疫隔离办法、治疗手段，凡与防疫相关的内容无不包括，其目的就是期望通过此次会议更好地解决中国在防疫中遇到的难题。在《吉林全省防疫总局档案》中，可以看到清政府对于筹备此次会议的调查内容。吉林全省防疫总局发给桦甸县知县的材料中，就详细登录了调查项目：“各国特派医员于三月初五日在奉开会研究，奉旨责成会同外部妥速筹备，凡关疫状研究者随时酌定，列为图表，……以备择要翻译外国文，送会事关国体，万望悉力赞助等因，发交到局。查此项调查研究均关紧要，兹将应行调查项目分条列下”“现在各属报告治愈者甚多，恐非真正疫症，此次务须确切查明，不得稍涉含混。以上各项仰该县统限于二月初十日以前，即行详细电告及图表并望从早邮来，以便汇造册表呈奉，事关防疫。”电报要求桦甸县当局在“二月初十日以前”上报相关材料。而桦甸县知县也非常重视，表示“札到该县即须火速派员分别调查报告……遵经分派委员按照宪札切实调查，明确逐项详细报告，理合缮具清则详送仰祈宪台查核汇转。”上述这些问题的调查与清政府外务部施肇基在万国鼠疫大会上所提出的十个问题基本吻合。十个问题是，“一、此次疫气因何流行，暨有如何办理方法？二、此种疫气，是否满洲境内某处本土之病，如果系某处产生之病，有何最善之法，可向该处施救？三、其产生疫气之菌，所含毒力，是否较腺百斯笃菌之毒力为大，以显微镜观之，菌之形类相同，以微菌学验之，亦无少异，而何以在满洲则成肺百斯笃，败血性百斯笃，在印度等处，则成腺百斯笃，而鲜成肺百斯笃者？四、检查各医报告，此次疫气，何以仅染及人而未染及鼠？五、肺百斯笃因何而致，腺百斯笃因何而致，其所以不同之理由何在？六、是否因气候不同所致，抑系偶有之事？七、此种微菌，是否能于人身之外存活数月之久，果尔必缘何种情形，而能存活如此之久。此关乎吾侪之一大问题，盖恐今年冬令，再有复发之事？八、黄豆皮货，为本省出口大宗，遇疫气流行之时，应否照常输运出口，抑应有何限制？九、各城镇乡村，是否应令一律充法施种疫浆？十、据诸君所经历者而言，凡发见疫症之房屋，是否应令焚毁，抑按律消毒，即可无碍？”这些问题是从各地汇总上来的防疫难题，几乎涉及到有关防疫的所有方面，有些问题甚至是首次遇到的技术难题。

当然，参加国际会议的各国专家也没有让中国方面失望。该国际学术会议分病理、解剖、细菌、流行病、历史、治疗等六个科目对相关问题进行讨论，先后举行大会共24次，形成决议45项，确定了许多国际通行的防疫准则，明确了疫源地和疫源物，确定了染疫房屋的消毒及焚毁原则，解决了疫区大豆、粮食及皮货出口的防疫规则等问题，基本回答并解决了施肇基所提出的10个问题。万国鼠疫大会肯定了中国政府在东北鼠疫防控中的成绩，认定并通过了国际通行防疫方法的有效性和权威性，有利于相关法规在中国的移植，在某种意义上大大地推进了近代中国的防疫法规建设。

还是在万国鼠疫研究会即将结束的时候（年4月末），民政部就开始编辑防疫法规丛书，为防备鼠疫再次发生，特将“奉直各处临时防范办法及万国鼠疫研究会研究所得，并参酌各国防疫章程，修订防疫丛考专书，颁发各省随时参考，以重卫生”。要求各地方参考学习此次国际会议通过的相关章程和大会相关资料，丰富防疫知识，提高防疫能力。可以说，与此次国际会相关的大量防疫规则的收集和编辑，为民国时期防疫法规的制定和颁布提供了素材和理论来源，催生了中国本土的防疫法规的进一步发展。第一部在全国通行的《防疫章程》（年4月22日（宣统三年三月二十四日）下达并通行全国）即诞生于奉天万国鼠疫大会期间，显然吸收了该会议期间各国医学专家所认可的防疫规则以及所由此形成的防疫决议。毫无疑问，万国鼠疫研究会与会外国专家的呼吁，加速了全国性防疫法规的出台。

清季末年的庚戌鼠疫，是20世纪初年规模最大的一次波及大半个中国的鼠疫灾难。这次鼠疫的流行具有一定国际性。该鼠疫是外源型的，即由俄罗斯远东地区传入，并借助于铁路交通迅速蔓延。其防控过程中也具有国际性。由于东北当时已事实上成为日俄的势力范围，鼠疫防控的成败也关乎在华外国侨民的身家性命。因此，外国势力也都不遗余力地加入到了鼠疫防控的行列之中。正由于此次鼠疫防控过程中的国际性和特殊性，使清政府与东北地方当局都诚慌诚恐地全力投入到鼠疫灾难的应对之中，甚至打破了以往的惯例，采取特事特办原则。各地也因地制宜，努力于灾疫防控。整个事件演进形成了几条主线：一是进行大规模动员，成立各级临时防疫组织；二是颁布各级各类的防疫法规；三是为了尽快控制鼠疫蔓延，开始大规模输入西医西药；四是召开了近代第一个真正意义上的国际学术会议“万国鼠疫研究会”，会议上所形成的防疫规制，后来成为中国20世纪初年制定瘟疫防控的重要原则依据。

本文所讨论的防疫法规建设则是此次鼠疫应对中最重要的亮点。它不仅仅构成了20世纪初年中国第一次大规模的防疫法规建设高潮，其中还由于颁布了近代中国第一部真正意义上的全国性防疫法规，而更凸显其历史价值。尤为重要的是，此次公共防疫制度的建设为民国初年的公共卫生防疫提供了基础，同时也构成了中国近代社会转型期所积累的新文明要素，是一个民族走向现代社会文明程度的重要标志。?

作者简介：焦润明，辽宁大学历史学院教授，博士生导师。文章原刊：《晋阳学刊》年第1期。来源：史学研究